Construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador

A construção de políticas públicas e programas nacionais em Segurança e Saúde do Trabalhador – SST tende a ser cada vez mais complexa. Os locais de trabalho têm se caracterizado pela crescente complexidade dos processos de produção e pelas rápidas mudanças nas condições de trabalho.

Vários países desenvolvidos e em desenvolvimento têm recorrido à construção de amplos diagnósticos, na forma de perfis nacionais, para subsidiar o fortalecimento de seus sistemas nacionais em SST e o planejamento de políticas, planos e programas nacionais.

O perfil nacional da SST auxilia a integração da pesquisa e sistemas de informação com o desenvolvimento de políticas públicas e o planejamento de planos e programas nacionais. O próprio processo de construção do perfil pode ser o indutor de novas cooperações, interações mais efetivas e melhor compreensão dos problemas.

Com o estabelecimento do Acordo de Cooperação Técnica – ACT IPEA/FUNDACENTRO, publicado no Diário Oficial da União em janeiro de 2009, foram estabelecidas três linhas de ação que assegurassem a realização de estudos e pesquisas de interesse mútuo, principalmente a respeito de temas concernentes às políticas de SST. Uma dessas linhas foi direcionada para a construção do perfil nacional da SST.

    
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 Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador Editado por Trabalho Seguro Vida Futura on Vimeo.

O interesse pelo tema e por essa construção foram reforçados em discussões e por ações promovidas pelo grupo diretor do Centro Colaborador da OMS em Saúde Ocupacional no âmbito da FUNDACENTRO, tendo em vista os objetivos da OMS expressos no Plano de Ação Global para Saúde dos Trabalhadores 2008-2017, principalmente no que diz respeito à elaboração e implementação de instrumentos para políticas.

A proposta de construção do Perfil Nacional da SST foi inserida no Sistema de Gestão de Projetos e Atividades - SGPA da Fundacentro, na forma de um Projeto de título “Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador”, que será desenvolvido no período de 2010 a 2012, numa primeira fase. 

A previsão de construção do Perfil Nacional da SST também foi inserida no Compêndio de Atividades dos Centros Colaboradores da OMS em Saúde Ocupacional, na forma de um projeto resumido de título “Brazilian profile and national surveillance indicators in occupational health and safety”, vinculado à prioridade 1.1 do plano de trabalho da rede global dos centros colaboradores da OMS em saúde ocupacional para o período 2009 a 2012.

                                         ACT IPEA-FUNDACENTRO

 O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e a FUNDACENTRO firmaram em 23/12/2008 um Acordo de Cooperação Técnica – ACT, com vigência de 5 anos. O acordo prevê a implementação de ações conjuntas que assegurem a realização de estudos e pesquisas em assuntos voltados para as políticas de SST.

Para tanto, foram estabelecidas três linhas de pesquisa. A primeira está voltada para as Estatísticas e indicadores sobre SST e está sob a coordenação do pesquisador Celso Amorim Salim, do Centro Regional de Minas Gerais, Unidade Descentralizada da Fundacentro. Essa linha de pesquisa envolve dois projetos: "Prospecção e diagnóstico técnico e remodelagem das estatísticas e indicadores sobre a saúde do trabalhador" e "Pesquisa sobre mortalidade por acidentes de trabalho nos estados de São Paulo e Minas Gerais", este último com a participação da Fundação Seade de São Paulo.

A Linha 2, coordenada por Ana Maria de Resende Chagas, com a colaboração de Luciana Mendes Santos Servo, técnicas do IPEA, trata dos Custos econômicos e sociais dos acidentes de trabalho e engloba duas pesquisas sequenciadas: "Custos econômicos dos acidentes de trabalho no Brasil – Uma abordagem exploratória a partir de bases de dados secundários“, atualmente em elaboração, e "Custos econômicos dos acidentes de trabalho – Estimativa nos setores da construção civil e transportes rodoviário de cargas em Minas Gerais“, prevista para a segunda fase dos trabalhos.

Por fim, a Linha 3, coordenada pelo pesquisador do Centro Técnico Nacional da Fundacentro em São Paulo, Rogério Galvão da Silva, denominada Avaliação de políticas públicas em SST, desenvolve o projeto "Perfil nacional da segurança e saúde do trabalhador", que tem por objetivo a elaboração de um diagnóstico abrangente da infra-estrutura e recursos disponíveis no sistema nacional da SST, bem como da situação dos acidentes e doenças do trabalho.

 O que é o perfil nacional da segurança e saúde do trabalhador?

 Para a Organização Internacional do Trabalho (ILO, 2006), os Estados-Membros deveriam elaborar e atualizar periodicamente seus perfis nacionais, de forma a obter um resumo da situação existente em matéria de SST e dos progressos realizados para o alcance de ambientes de trabalho seguros e saudáveis.

Para a Organização Mundial da Saúde (WHO, Sd), o perfil é mais do que um conjunto de indicadores, pois propicia uma compreensão e um contexto que não podem ser comunicados apenas por números. Os perfis e indicadores de saúde e segurança no trabalho são usados para descrever o estado geral do tema, fornecer os primeiros sinais de problemas, monitorar tendências, avaliar a eficácia dos programas e apresentar uma base na qual os progressos são medidos.

Assim, o perfil nacional da SST oferece um quadro abrangente da infraestrutura e recursos disponíveis na esfera da SST e da situação dos acidentes e doenças do trabalho, sendo uma ferramenta útil para os atores governamentais e sociais com responsabilidade, direta ou indireta, no planejamento e avaliação de políticas públicas e programas nacionais para a promoção da SST, conforme ilustra a figura abaixo. Além disso, atenderia também o interesse de outros usuários, tais como: organismos internacionais, empregadores, trabalhadores, instituições de ensino ou de pesquisa, e até mesmo investidores.

                               Evolução do tema

   As primeiras iniciativas internacionais para a composição de perfis nacionais em SST surgiram no início da década de 1990 com a publicação de vários perfis nacionais concisos em SST pelo Centro Regional Ásia e Pacífico para Administração do Trabalho - ARPLA, no âmbito da OIT. Os países com perfis publicados foram a Índia, República da Coréia, China, Bangladeche, Papua Nova Guiné, Sri Lanka, Indonésia, Paquistão, Malásia, Filipinas, Cingapura, Tailândia, Fiji e Ilhas Salomão. Com essa iniciativa, a ARPLA pretendia reunir informações dos países sobre a estrutura administrativa nacional, legislação, atividades em curso, tendências e problemas relacionados com a SST, de forma a ampliar o conhecimento da situação da região e fortalecer a sua atuação.

Posteriormente, na segunda metade da década de 1990, o tema foi introduzido em reuniões da Rede de Trabalho dos Países do Mar Báltico sobre Segurança e Saúde Ocupacional. A idéia da criação dessa rede de trabalho surgiu em 1995, a partir de uma consulta da Organização Mundial da Saúde - OMS aos países da região. Naquela ocasião, o processo de transição socioeconômica nos países do Báltico, a partir de um modelo centralizado para economias de mercado, procurou considerar as experiências de outros países da Europa Ocidental, em que o desenvolvimento socioeconômico equilibrado deveria ser considerado criticamente dependente das dimensões sociais da vida no trabalho e não só do progresso econômico e tecnológico. 

Nesse contexto, os perfis nacionais forneceriam não só as informações essenciais para os membros da rede de trabalho, mas também atenderiam os interesses de múltiplos usuários, tanto internos como externos ao país. Isso demandaria a criação ou fortalecimento dos sistemas de informação sobre gestão ambiental, da saúde e segurança nas organizações, bem como propiciaria a disponibilização das informações para todos interessados. Assim, consideráveis esforços foram empreendidos em nível internacional para harmonizar os perfis dos países, de forma a prepará-los num formato amplamente reconhecido, fácil de compreender e analisar.

Com a aprovação da “Estratégia global da OMS sobre saúde ocupacional para todos”, na 49ª Assembléia Mundial de Saúde em 1996, que estabeleceu dez objetivos prioritários globais, vários Centros Colaboradores da OMS em Saúde Ocupacional apontaram a dificuldade de monitorar a implementação dessa estratégia e de mensurar os resultados alcançados, devido à deficiência ou ausência de sistemas de informação em vários países membros.

Em 1996 na cidade de Riga, Letônia, a OMS, por meio de seu Escritório Regional para Europa, em colaboração com o Instituto de Saúde Ocupacional e Ambiental da Letônia, organizou uma reunião para debater o fortalecimento da saúde ocupacional nos países do Mar Báltico. A reunião foi uma continuação de três encontros anteriores organizados pela OMS, em 1994 e 1995, que trataram do desenvolvimento de serviços de saúde ocupacional nos países em transição socioeconômica. Uma das conclusões centrais de tais encontros foi o reconhecimento da necessidade imediata de reforçar os sistemas de informação que suportavam o desenvolvimento da SST naqueles países.

As conclusões e recomendações da reunião em Riga apontaram a necessidade de esforço conjunto para o estabelecimento de indicadores que viriam a compor os perfis nacionais em SST daqueles países. O esforço conjunto seria articulado pela Rede de Trabalho do Mar Báltico sobre Segurança e Saúde Ocupacional, tendo como ponto focal o Instituto Finlandês de Saúde Ocupacional. Tais perfis forneceriam as informações essenciais para os membros da rede, mas também atenderiam aos interesses de múltiplos usuários.

Naquela reunião, também foi recomendado que os perfis nacionais fossem compilados e publicados abrangendo todos os aspectos relevantes da SST, incluindo a legislação e regulamentação, as autoridades governamentais responsáveis, as infraestruturas governamental e não governamental, recursos humanos, normalização de saúde ocupacional e outras informações necessárias para a avaliação da SST.

Em 1997, na cidade de Vilnius - Lituânia, o Escritório Regional da OMS para Europa, em colaboração com o Centro de Medicina Ocupacional do Instituto de Higiene da Lituânia, o Instituto Finlandês de Saúde Ocupacional, a OIT e a Fundação Européia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, organizou uma reunião sobre indicadores e perfis nacionais de saúde ocupacional nos países do Mar Báltico, em continuidade aos debates ocorridos na reunião anterior de 1996.

A maioria dos países do Mar Báltico participantes na reunião reconheciam a necessidade de modificar, fortalecer e desenvolver os seus sistemas de informação sobre SST. Reafirmou-se a necessidade de colaboração internacional para o intercâmbio de experiências e a definição de indicadores qualitativos e quantitativos a serem utilizados na elaboração dos perfis nacionais. Tais perfis, também foram relatados como ferramentas necessárias para o monitoramento do progresso da Estratégia Global da OMS sobre Saúde Ocupacional para Todos.

Em 2001, uma equipe de especialistas do Instituto Finlandês de Saúde Ocupacional, ponto focal da Rede de Trabalho do Mar Báltico, dá o primeiro grande passo para orientar a elaboração de perfis nacionais de SST, publicando um guia sobre a experiência da Finlândia no assunto e fornecendo dados essenciais de outros países e organismos internacionais.

Nos últimos anos, com os instrumentos adotados pela OIT para estruturar a SST nos países, na forma da Convenção 187 e da Recomendação 197 de títulos "Estrutura de Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho", e com o endosso do Plano de Ação Global para Saúde dos Trabalhadores 2008-2017, pela OMS, a elaboração de perfis pelos países foi referida como base para elaboração de planos e programas nacionais em SST, impulsionando o esforço dos países nessa construção.

Esforços da Rede dos Centros Colaboradores da OMS em Saúde Ocupacional para a elaboração de perfis nacionais da SST.

Em 2001, na 5ª reunião de Centros Colaboradores – CCs da OMS em Saúde Ocupacional, realizada em Chiang Mai - Tailândia, foi estabelecida uma Força Tarefa para encorajar o desenvolvimento de perfis e indicadores de SST. Essa Força Tarefa (TF13) visava sensibilizar os tomadores de decisão, tanto em nível nacional como local, sobre a situação da SST, promovendo para isso a elaboração de perfis e indicadores.

Em 2003, na 6ª reunião desses CCs, realizada na cidade de Foz do Iguaçu - Brasil, dentre outras providências, atualizou-se a estratégia da TF13, sendo discutidas a harmonização dos perfis nacionais, a padronização dos indicadores e as dificuldades de comparação de dados entre países.

Na reunião para elaboração da estrutura e conteúdo do Plano de Trabalho 2006-2010 para os centros colaboradores em saúde ocupacional, ocorrida em 2005 na cidade de Johannesburg – África do Sul, foram definidas seis áreas de atividade. O tema sobre perfis nacionais da SST foi englobado pela área de atividade 2 (AA2) sobre evidências para ação no apoio de políticas e planos nacionais. Na área de atividade 1 (AA1), voltada para análises da situação global, apontou-se à importância e utilidade dos perfis nacionais da SST, e recomendou-se a elaboração de um documento guia para orientar os países na construção do perfil nacional da SST.

Em 2006, na 7ª reunião dos CCs, realizada em Stresa – Itália, o tema de perfil nacional foi tratado por um subgrupo (AA2.2), denominado “Perfis nacionais, planos e vigilância”, que discutiu a disponibilidade de conceitos e a operacionalização da elaboração dos perfis, incluindo a qualidade da informação e a utilização de enquetes.

Em maio de 2007, a OMS, em sua 60ª Assembléia Mundial da Saúde, dando sequência às ações de planejamento, endossou o Plano de Ação Global para Saúde dos trabalhadores, 2008-2017, que propõe cinco objetivos globais. A elaboração de perfis nacionais ficou vinculada ao objetivo 1.

Em 2009, na 8ª reunião dos CCs, realizada em Genebra - Suiça, no âmbito da prioridade 1.1 do Plano de Trabalho da Rede dos CCs em Saúde Ocupacional, foi proposta a definição de um formato padronizado da OMS/OIT para a elaboração de perfis nacionais com base nos perfis da Finlândia, bem como a criação de um repositório global de políticas nacionais de saúde do trabalhador.

                             Elementos do perfil

A definição dos descritores e indicadores que sejam adequados, suficientes e viáveis para elaboração do perfil nacional da SST é uma tarefa que exige a observação de diferentes aspectos, na medida em que está atrelada à capacidade e recursos dos sistemas de informação do país.

Do ponto de vista prático, no início da elaboração do perfil nacional, é viável que seja considerado um número limite de elementos-chave, como os relacionados abaixo, os quais poderão ser complementados continuamente com parâmetros mais complexos, conforme a necessidade e possibilidade das partes envolvidas:

- Base legal da SST, incluindo a Constituição Federal, leis principais, regulamentos, convenções coletivas e quaisquer outros instrumentos pertinentes;

- Base técnica da SST, incluindo normas técnicas, diretrizes para sistemas de gestão em SST, códigos de prática da OIT;

- Mecanismos de políticas nacionais em SST, incluindo os mecanismos de revisão, estratégias de intervenção, mecanismos de cumprimento da lei e de geração de programas nacionais;

- Mecanismos de coordenação e de parceria social na esfera da SST, tanto em nível internacional, nacional e regional como também corporativo;

- Organização do sistema de SST: meios e órgãos, incluindo a descrição de toda institucionalidade e a força de trabalho ativa;

- Estatísticas sobre acidentes e doenças do trabalho, incluindo a avaliação da escala de incompletude dos dados;

- Atividades regulares e trabalhos em curso na área de SST;

- Aspectos econômicos e sociais referentes à SST, incluindo recursos financeiros e orçamentários, estimativa de custos dos acidentes e doenças do trabalho, além de dados sociais de interesse;

- Enquete com os atores da SST, para levantamento das opiniões sobre temas e problemas pertinentes;

- Análise da situação, indicando os pontos fortes, deficiências, oportunidades e ameaças;

- Conclusões gerais.

                              Principais desafios

  A disponibilidade de dados e informações é o grande desafio na construção do perfil nacional. Mesmo considerando somente os dados estatísticos de acidentes e doenças, observa-se que a maioria dos países dispõe de sistemas de informação com lacunas substanciais, e vários setores ou agrupamentos ficam descobertos.

Devido à natureza e abrangência das informações contempladas no perfil, é desejável que ele seja construído com a participação ou acompanhamento dos órgãos responsáveis e organismos relevantes envolvidos em diferentes aspectos da SST, e, notadamente, com o envolvimento das organizações de empregadores e trabalhadores. A abrangência e profundidade das informações do perfil estão vinculadas ao nível de adesão e de esforço para levar adiante os trabalhos de levantamentos e de pesquisa, visto que boa parte das informações não está à pronta disposição.

Assim, o interesse, a disponibilidade e o apoio dos atores governamentais e sociais são fatores determinantes da qualidade e representatividade do perfil. A princípio, a construção do perfil seria de interesse comum, pois todos necessitam de informações de fontes confiáveis para orientar o planejamento, tomadas de decisões etc. Um desafio especial decorre da rápida mudança da vida no trabalho, gerando a necessidade do perfil ser atualizado continuamente e com dinamismo, demandando infraestrutura e recursos adequados.

                                    OIT e o tema

Em junho de 2006, a OIT, durante a 95ª Sessão da Conferência Internacional do Trabalho, adotou a Convenção 187 – C187 “Estrutura de Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho” (ILO, 2006a). A C187 estabelece que o Estado membro ao ratificar esse instrumento deve promover a melhoria contínua da SST, por meio do desenvolvimento de uma política nacional, do sistema nacional e de programa(s) nacional(is), em consulta a maioria das organizações representativas dos empregadores e trabalhadores.

Segundo a C187, o programa nacional deve ser formulado e revisado com base em uma análise da situação nacional da SST. Essa análise se constitui no próprio perfil nacional da SST. A figura abaixo apresenta os principais elementos da Convenção 187 e a ligação entre eles. 

A Recomendação 197 (ILO, 2006b), que complementa a C187, relaciona doze elementos que os perfis nacionais deveriam contemplar, e menciona outros dez elementos para serem incluídos, quando apropriado, de forma a compor a análise da situação indicada.

                                 

Em maio de 2007, a Organização Mundial da Saúde - OMS, em sua 60ª Assembléia Mundial da Saúde, dando sequência às ações de planejamento, endossou o Plano de Ação Global para Saúde dos Trabalhadores, 2008-2017 (WHO, 2007), que propõe cinco objetivos para serem considerados e adaptados pelos países, como apropriado, em suas prioridades nacionais e circunstâncias específicas.

No âmbito do objetivo 1, visando à elaboração e implementação de instrumentos para políticas em saúde dos trabalhadores, menciona-se que os planos nacionais de ação sobre a saúde dos trabalhadores deveriam ser elaborados pelos ministérios competentes e por outras partes interessadas dos países levando em conta a Convenção 187 “Estrutura para Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho” adotada pela OIT em 2006. Esses planos nacionais de ação deveriam incluir a elaboração de perfis nacionais, o estabelecimento de prioridades de ação, os objetivos e metas, dentre outros.

O plano de trabalho da Rede Global dos Centros Colaboradores da OMS em Saúde Ocupacional, para o período de 2009-2012, está estruturado em catorze prioridades que estão distribuídas nos cinco objetivos do Plano de Ação Global para Saúde dos Trabalhadores. A prioridade 1.1 desse plano de trabalho, referente ao objeto 1, diz respeito à elaboração/ atualização de perfis nacionais sobre a saúde dos trabalhadores e à disponibilização de evidências para o desenvolvimento, implementação e avaliação de planos de ação nacionais sobre a saúde dos trabalhadores. Os resultados esperados da referida prioridade são a análise comparativa das estratégias nacionais e dos planos de ação, os perfis nacionais e os relatórios das lições aprendidas.

                               Outras iniciativas

Em 2006, a OIT publicou um relatório sobre perfis de alguns países em relação à segurança e saúde ocupacional (ILO, 2006), visando apresentar de forma concisa o status da SST daqueles países utilizando dezesseis indicadores. Destinava-se a ser uma base de referência para um país acompanhar o seu próprio progresso e também compará-lo com outros países.

A partir dessa publicação, que reuniu dados e informações de 52 países, inclusive do Brasil, a OIT pretendia expandir gradualmente a cobertura das informações, aumentando o número de países e de indicadores. Acreditava-se que esses indicadores, considerados no conjunto, proporcionariam um incremento no acompanhamento da situação de SST, pois permitiriam um melhor planejamento e implementação de programas nacionais contendo metas mensuráveis e prazos definidos. 

Em 2007, a OIT publicou um “Perfil diagnóstico em segurança e saúde no trabalho do Cone Sul”, que incluiu a Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai” (RODRÍGUEZ, 2007). Nessa publicação, as informações e dados relativos ao Brasil procuraram retratar resumidamente alguns aspectos da base legal, da competência da União e dos ministérios diretamente envolvidos, da proposta de política nacional de SST, da inspeção do trabalho e dos sistemas de cobertura dos acidentes e doenças do trabalho. Além disso, foram também apresentados uma comparação de dados estatísticos sobre acidentes do trabalho entre o Brasil e a Argentina; um breve informe sobre a participação da FUNDACENTRO na formação de recursos humanos em SST; e, um panorama de dados socioeconômicos. 

Segundo Valentina Forastieri, supervisora técnica da elaboração do perfil diagnóstico, tal trabalho se constituiu num primeiro passo para desenhar uma estratégia para a implementação de um Programa Nacional de Trabalho Seguro em cada um dos países da região. Entretanto, tais trabalhos não devem ser confundidos com os perfis nacionais oficiais, os quais são frutos de uma construção interna e aprovação pelas principais partes interessadas de cada país.

Esta iniciativa visa oferecer um quadro abrangente, a ser continuamente atualizado e aprimorado, da infraestrutura e recursos disponíveis na área de segurança e saúde do trabalhador, bem como da situação dos acidentes e doenças do trabalho no Brasil. 

Com isto, trabalhadores, empregadores e governo, além de instituições de ensino ou de pesquisa, organismos internacionais, associações de classe profissional e várias outras partes interessadas terão um novo canal de acesso rápido a dados e informações consolidadas referentes à segurança e saúde do trabalhador. 

Vários parceiros e colaboradores estão sendo engajados nessa construção, além da Fundacentro e do IPEA que são os principais financiadores. Na coluna ao lado, estão disponibilizadas várias informações sobre o assunto, de forma a facilitar o diálogo e o intercâmbio com as partes interessadas na construção do Perfil Nacional da Segurança e Saúde do Trabalhador Brasileiro.

                                 Publicações e links

Em 2001, uma equipe de especialistas do Instituto Finlandês de Saúde Ocupacional deu um grande grande passo para orientar a elaboração de perfis nacionais de SST com a publicação de um guia que relata a experiência da Finlândia e fornece dados essenciais de outros países e organismos internacionais sobre o assunto (RANTANEN et al., 2001).

A Recomendação 197 “Estrutura de promoção da segurança e saúde no trabalho”, adotada pela OIT em 2006, que complementa a Convenção 187 de mesmo título, relaciona doze elementos que os perfis nacionais sobre segurança e saúde deveriam contemplar, e menciona outros dez elementos para serem incluídos, quando apropriado (ILO, 2006). 

Em 2006, o Ministério Finlandês dos Assuntos Sociais e da Saúde publicou o perfil nacional da segurança e saúde ocupacional daquele país, que foi preparado a pedido da OIT (FINLAND, 2006). A estrutura do documento seguiu, tanto quanto possível, a Recomendação 197 da OIT, e tem servido de referência para vários países. 

Em 2008, o Escritório Sub-regional da OIT para a Europa Oriental e Ásia Central publicou as linhas gerais para compilação do perfil nacional da segurança e saúde no trabalho (ILO, 2008). Esse guia descreve os preparativos para a elaboração do perfil e detalha os elementos estruturais que devem ser contemplados. 

A OMS disponibiliza informações sobre o assunto em seu website, cujo link é:http://www.who.int/occupational_health/topics/natprofiles/en/

 FONTE: FUNDACENTRO - PERNAMBUCO